Investorenaufsichtsrecht (Solvency II/VAG, AnlV, etc.)

(Große) Versicherungsunternehmen sind mit Altersvorsorgeeinrichtungen die bedeutendsten Investoren in Spezialfonds, rund ein Drittel des Vermögens von offenen Spezialfonds oder gut 550 Milliarden Euro stammt aus der Versicherungswirtschaft.

Mit dem Inkrafttreten der Solvency II Richtlinie wurde dieser bedeutende Markt 2016 europaweit reguliert. Schwerpunkte bilden risikobasierte Solvabilitätsvorschriften für die Eigenmittelausstattung der Versicherungsunternehmen und qualitative Anforderungen an das Risikomanagement von Versicherungsunternehmen sowie erweiterte Publikationspflichten.

Die Richtlinie verfolgt einen Drei-Säulen-Ansatz:

• Säule I betrifft die Höhe der Mindestkapitalanforderung (MCR) und die Höhe der Solvabilitätskapitalanforderung (SCR) im Verhältnis zu den anrechnungsfähigen Eigenmitteln (EOF).
• Säule II behandelt das Risikomanagementsystem und beinhaltet vor allem qualitative Anforderungen, beispielsweise an die Qualifikation der Vorstände von Versicherungsunternehmen.
• Säule III regelt Berichterstattungspflichten der Versicherungsunternehmen: zum einen Berichtspflichten an Aufsichtsbehörden und zum anderen zu veröffentlichende Angaben.

Zudem sind Regelungen zur Beaufsichtigung von Versicherungsgruppen enthalten.

Gemäß der Solvency II Richtlinie müssen Versicherungen die Solvabilitätskapitalanforderung (SCR) einhalten. Diese EU-einheitlich vorgegebene Standardformel berücksichtigt die wesentlichen Risiken der Geschäftstätigkeiten von Versicherungen.
Die Eigenmittel sollen Versicherungsunternehmen vor Insolvenz schützen und sicherstellen, dass sie ihre Versicherungsverträge einhalten und die Kunden auch bei schlechten wirtschaftlichen Rahmenbedingungen auszahlen können. Je nach Art der Vermögenswerte, in welche Versicherungen ihre Anlagen investieren, sind diese mit unterschiedlich hohem Eigenkapital zu unterlegen.
Deshalb müssen Versicherungen jeweils ihre einzelnen investierten Vermögenswerte kennen; sind diese in Investmentfonds gebündelt, bspw. in einem Spezial-AIF mit festen Anlagebedingungen, so muss durch diese Fondshülle durchgeschaut werden. Entsprechend beinhaltet der sog. Look-through-approach (Durchschau) die von Solvency II vorgesehenen Verfahren zur Ermittlung des Marktrisikokapitals von Investmentfonds.

Solvency II  Solvency II Delegierte Verordnung Versicherungsaufsichtsgesetz (VAG)

Regulatorisches Update zu Solvency II

Um den Anforderungen als Schnittstelle zwischen Aufsicht und Versicherern gerecht zu werden und die Versicherungsgesellschaften bei den Anforderungen zur SCR-Berechnung sowie der Meldepflichten zu unterstützen, hat die Investmentbranche mehrerer Länder das sogenannte „Tripartite Template (TPT) for Solvency II Asset Data Reporting“ erstellt. Dieses EU-Fondsdatenblatt unterstützt und verbessert den Datenaustausch über die Zusammensetzung der Fondsportfolios zwischen den KVGen und gegenüber den Versicherungsunternehmen.

Tripartite Template (TPT)

Während „große“ Versicherungsunternehmen Solvency II und deren prinzipienbasierten Regulierung unterliegen, sind sogenannt „kleine“ Versicherungsunternehmen weiterhin nur durch das VAG reguliert. Nach dessen § 215 sind die „Bestände des Sicherungsvermögens nach § 125 […] unter Berücksichtigung der Art der betriebenen Versicherungsgeschäfte sowie der Unternehmensstruktur so anzulegen, dass möglichst große Sicherheit und Rentabilität bei jederzeitiger Liquidität des Versicherungsunternehmens unter Wahrung angemessener Mischung und Streuung erreicht werden. Diese Anlagegrundsätze für das Sicherungsvermögen werden durch die Anlageverordnung (AnlV) und das Kapitalanlagerundschreiben zur AnlV weiter konkretisiert. In der Praxis der Fondsstrukturierung für institutionelle Investoren kommen AnlV und AnlV-RS enorme Bedeutung zu, weil vor Investments Fragen der Erwerbbarkeit/Qualifizierung für die jeweiligen Nummern von § 2 Abs. 1 der AnlV und der Quoten der AnlV zu klären sind.

Zur Anpassung der nationalen Gesetzgebung an die Änderungen der Solvency-II-Richtlinie muss eine Anpassung des VAG bis spätestens Anfang 2026 erfolgen. Durch die Anpassungen sind auch kleine Versicherer betroffen, da durch die Änderung der Solvency-II-Richtlinie, diese von einigen Vorschriften befreit werden sollen.

Versicherungsaufsichtsgesetz (VAG) AnlV Kapitalanlagerundschreiben

Nachfolgende Graphik bietet eine Übersicht der Fondsanlagen unter der AnlV:

Altersvorsorgeeinrichtungen in Form der zahlreichen Versorgungswerke für Ärzte, Wirtschaftsprüfer, Steuerberater, Rechtsanwälte etc. in den Bundesländern kommt ein hoher Stellenwert als institutionelle Investoren zu. Sie werden als Körperschaften des öffentlichen Rechts durch die jeweiligen Bundesländer bzw. Landesministerien beaufsichtigt. Obwohl die Versorgungswerke nicht vom Anwendungsbereich umfasst sind, finden in der Praxis die Regeln der AnlV und des Kapitalanlagerundschreibens mittelbar qua Landesrecht Anwendung. Beispielhaft sei die Satzungsbestimmung eines Versorgungswerkes für Freiberufler, wonach das „Vermögen des Versorgungswerkes […], soweit es nicht zur Deckung der laufenden Ausgaben bereitzuhalten ist, entsprechend den Grundsätzen des § 215 Abs. 1 des Versicherungsaufsichtsgesetzes in der jeweiligen Fassung anzulegen“ sei. Entsprechend wenden die Gremien der Versorgungwerke denn auch die Bestimmungen von AnlV und Kapitalanlagerundschreiben mittelbar an.

AnlV Kapitalanlagerundschreiben

Die Finanzierung der betrieblichen Altersversorgung erfolgt in vielen Fällen über die Durchführungswege Direktversicherung, Pensionskasse oder Pensionsfonds. Die beiden letztgenannten werden aufsichtsrechtlich als „Einrichtungen der betrieblichen Altersversorgung“ (kurz: EbAV) bezeichnet. Direktversicherungen werden von Lebensversicherungsunternehmen angeboten und fallen aufsichtsrechtlich unter Solvency II.

Für EbAV gilt europaweit die EU-Richtlinie 2016/2341 (kurz EbAV II-Richtlinie, englisch Institutions for Occupational Retirement Provision Directive (IORP II)), welche die alte aus dem Jahr 2003 ablöste. Die EbAV II-Richtlinie wurde durch eine Novelle des Versicherungsaufsichtsgesetzes (VAG Teil 4) am 13. Januar 2019 in deutsches Recht überführt und ist seit diesem Zeitpunkt gültig. Für den Durchführungsweg über Pensionskassen gilt nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 der AnlV: „Diese Verordnung gilt für die Anlage des Sicherungsvermögens von 1. Pensionskassen im Sinne des § 232 des Versicherungsaufsichtsgesetzes, …“ weshalb weiter der konkretisierende Rechtsrahmen von AnlV und Kapitalanlagerundschreiben für Kapitalanlagen von Pensionskassen Geltung zukommt.

EbaV-II-Richtlinie Versicherungsaufsichtsgesetz (VAG) AnlV Kapitalanlagerundschreiben

Weitere Informationen zum Aufsichtsrahmen EbaV II finden sich auch auf der Website der Arbeitsgemeinschaft betriebliche Altersversorgung e.V. (aba): Website von aba zu EbaV-II-Themen

Die Finanzierung der betrieblichen Altersversorgung erfolgt in vielen Fällen über die Durchführungswege Direktversicherung, Pensionskasse oder Pensionsfonds. Die beiden letztgenannten werden aufsichtsrechtlich als „Einrichtungen der betrieblichen Altersversorgung“ (kurz: EbAV) bezeichnet. Direktversicherungen werden von Lebensversicherungsunternehmen angeboten und fallen aufsichtsrechtlich unter Solvency II. In Deutschland gibt es rund 30 Pensionsfonds, die der BaFin-Aufsicht unterstehen.

Für EbAV gilt europaweit die EU-Richtlinie 2016/2341 (kurz EbAV II-Richtlinie, englisch Institutions for Occupational Retirement Provision Directive (IORP II)), welche die alte aus dem Jahr 2003 ablöste. Die EbAV II-Richtlinie wurde durch eine Novelle des Versicherungsaufsichtsgesetzes (VAG Teil 4) am 13. Januar 2019 in deutsches Recht überführt und ist seit diesem Zeitpunkt gültig.

Auch der aufsichtsrechtliche Rahmen von Pensionsfonds wird auf Verordnungsebene unterhalb des VAG weiter konkretisiert. Anwendung findet aber nicht die AnlV, sondern die Verordnung betreffend die Aufsicht über Pensionsfonds und über die Durchführung reiner Beitragszusagen in der betrieblichen Altersversorgung (Pensionsfonds-Aufsichtsverordnung – PFAV). Die Bestimmungen der PFAV über Anlagegrundsätze, Anlagemanagement und Anlageformen sind denjenigen der AnlV ähnlich, unterm Strich aber insgesamt etwas liberaler und weniger starr ausgestaltet. Wesentliche Unterschiede zu den Regelungen für Erstversicherungsunternehmen und inländischen Pensionskassen bestehen insbesondere hinsichtlich der Anforderungen an die Mischung der verschiedenen Anlageformen (§ 18 PFAV). Pensionsfonds haben insofern größere Anlagefreiheiten. Das Kapitalanlagerundschreiben enthält einen Abschnitt „C. Gesonderte Hinweise zur Anlage des Sicherungsvermögens von inländischen Pensionsfonds“.

EbaV-II-Richtlinie Versicherungsaufsichtsgesetz (VAG) PFAV Kapitalanlagerundschreiben

Weitere Informationen zum Aufsichtsrahmen EbaV II finden sich auch auf der Website der Arbeitsgemeinschaft betriebliche Altersversorgung e.V. (aba): Website von aba zu EbaV-II-Themen

Banken sind ebenfalls wichtige institutionelle Investoren und damit Kunden in (Spezial-)Investmentfonds und stehen für ca. 11% der Vermögen von Spezialfonds. Sie unterliegen mannigfaltigen Anforderungen des Bankaufsichtsrechts. Mit dem Dokument „A global regulatory framework for more resilient banks and banking systems“ des Basler Ausschusses für Bankenaufsicht wurde im Dezember 2010 das sogenannte Basel III-Rahmenwerk verabschiedet, das auf europäischer Ebene durch das Legislativpaket CRD IV/CRR umgesetzt wurde. Das Legislativpaket besteht aus einer Richtlinie (CRD IV) und einer Verordnung (CRR), die die bisherigen Eigenkapitalrichtlinien ersetzten. Das Legislativpaket CRD IV/CRR ist am 1. Januar 2014 in Kraft getreten. Im Zuge der nationalen Umsetzung der CRD IV ist durch das CRD IV-Umsetzungsgesetz eine weitgehende Änderung des KWG sowie der mit dem KWG im Zusammenhang stehenden Rechtsverordnungen (u.a. SolvV und GroMiKV) vorgenommen worden. Die CRR findet unmittelbar Anwendung.

Seit 2016 wurden Entwürfe für die Überarbeitung von Richtlinie (dann CRD V), Verordnung (dann CRR II) und der Bank Recovery and Resolution Directive (BRRD) diskutiert. Das sog. EU-Bankenpaket, das die CRD V, die CRR II, die BRRD II und die SRMR II enthält, wurde am 7. Juni 2019 im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht und trat am 27. Juni 2019 in Kraft.

Banken bzw. Kreditinstitute haben Berichtspflichten zu erfüllen über Eigenmittelanforderungen, Eigenmittelabzugspositionen, den Antizyklischen Kapitalpuffer, Liquiditätsdeckungsanforderungen (Liquidity Capital Requirement – LCR), die Risikotragfähigkeit, Großkredite und die KVG-Millionenkreditmeldung. KVGen stehen an der Schnittstelle zwischen Fonds und Banken als Investoren in Fonds.

Wie bei Solvency II und der Ermittlung des SCR trifft auch im Bankenreporting KVGen die (mittelbare bzw. ggf. vertragliche Pflicht), Risikogewichte nach der CRR zu ermitteln. Dazu dient die Durchschaumethode zur Ermittlung des Risikogewichts für Investmentanteile im Standardansatz gem. Art. 132 Abs. 4 CRR im Zusammenhang mit der Ermittlung des Kreditrisikos (Teil 3 Titel II Kapitel 2 CRR) im Rahmen des Reporting an Institute.

Mit der Verabschiedung der Richtlinie CRD VI und der Verordnung CRR III am 31. Mai 2024 wurden die letzten Basel III-Vorgaben in EU-Recht überführt. Die Umsetzungsvorschriften umfassen Änderungen des Standard- und des IRB-Ansatzes, um die Berechnung der risikogewichteten Aktiva (RWA) zu präzisieren und zu vereinheitlichen. Darüber hinaus wird ein neues Rahmenwerk für operationelle Risiken eingeführt, das Verluste aufgrund interner Fehler oder externer Ereignisse berücksichtigt. Diese Maßnahmen sollen die Kapitalausstattung und Stabilität der Banken verbessern.

Außerdem wurde vereinbart, die Widerstandsfähigkeit der Banken gegenüber ESG-Risiken zu erhöhen, die Aufsicht und das Risikomanagement von Banken in der gesamten EU zu stärken und zu vereinheitlichen, insbesondere in Bezug auf in der EU zugelassene Zweigstellen von Banken aus Drittländern, und die Unabhängigkeit der Bankenaufsichtsbehörden zu schützen.

Die CRR III ist für die betroffenen Institute ab dem 01. Januar 2025 verbindlich, während CRD VI bis zum 10. Januar 2026 durch die Mitgliedsstaaten im nationale Recht umgesetzt werden muss.

Bankenpaket 2021

Im Oktober 2021 wurde mit der Annahme eines Pakets zur Änderung der Eigenkapitalverordnung (dann CRR III), der Eigenkapitalrichtlinie (dann CRD V) und der Eigenkapitalvorschriften im Bereich der Abwicklung die Überprüfung der EU-Bankenvorschriften eingeläutet. Die Entwürfe stellen Änderungen vor, die auf bisherige Regulierung der Bankenaufsicht nach der Bankenkrise 2008 aufbaut und diese zur Bewältigung des postpandemischen Wiederaufbaus der Wirtschaft und der ökologischen Transformation erweitern möchte.

Das Paket setzt sich aus folgenden drei Kernelementen zusammen:

• Umsetzung von Basel III – Stärkung der Widerstandsfähigkeit gegenüber wirtschaftlichen Schocks: Das Paket setzt die internationale Basel-III-Vereinbarung um und berücksichtigt dabei die Besonderheiten des EU-Bankensektors, zum Beispiel bei risikoarmen Hypotheken
• Nachhaltigkeit – Beitrag zum grünen Übergang („green transition“): Die neuen Vorschriften verpflichten die Banken, Nachhaltigkeitsrisiken (Umwelt-, Sozial- und Governance-Risiken oder ESG-Risiken) im Rahmen ihres Risikomanagements systematisch zu ermitteln, offenzulegen und zu steuern.
• Stärkere Durchsetzungsinstrumente – Gewährleistung eines soliden Managements der EU-Banken und besserer Schutz der Finanzstabilität: Das Paket bietet stärkere Durchsetzungsinstrumente für die Aufsichtsbehörden, die die EU-Banken überwachen.

Der Berichtsentwurf des Wirtschafts- und Währungsausschusses des Europäischen Parlaments (ECON) zur CRR, begleitet von zahlreichen Änderungsanträgen, erschien am 23. Mai 2022. Auch der BAI veröffentlichte dazu ein Positionspapier, dessen Schwerpunkt auf der Bewertung der Auswirkungen für Beteiligungspositionen und nachrangige Schuldtitel und Kapitalinstrument außer Aktien liegt. Mit Inkrafttreten von CRR III und CRD VI am 29. Juli 2024 sind die in Basel III beschlossenen Leitlinien final in EU-Recht umgesetzt.

CRD IV CRR CRD V CRR II CRD VI CRR III KWG SolvV GroMiKV

EU-Bankenpaket